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信息来源：译普赛斯技术咨询团队摘编

1  合同履行过程管理

在合同履行过程中，为确保合同商在进度、性能、成本、质量等方面达到预期结果，军方建立了合同履行过程管理制度，对合同实施情况进行严格的全过程监督与控制。

在签订合同之后，项目管理部门以与合同管理部门（合同管理地区办事处或驻厂代表办公室）签订协议备忘录等形式，委托合同管理部门代管所签订的合同项目，在协议中规定合同管理部门在保障项目要求方面的职责范围和工作重点。在整个过程中，合同管理部门对合同事务进行专业化管理，为项目办公室提供服务，反映合同商的工程管理、质量保证、生产安全等方面的情况，以保障采办政策及规程的实施。对于重大装备项目，项目办公室与合同管理办公室一起制订项目保障计划。此外，项目主任在征得国防合同管理局局长同意的情况下，可在驻厂办或地区办事处委派一名项目协调官（pro-gramintegrator），作为采办部门项目主任派往合同管理现场的代表。

在合同履行过程中，合同管理部门（主要由合同管理办公室执行）在项目管理部门的合同签订官授权下，主要行使以下方面的合同管理职能（当然，合同签订官可保留其中一些管理职能）：

1）对合同的履行进行监督、检查

国防合同管理办公室主要根据合同条款，对合同所要求的成本、进度、质量、安全、环保等进行审查和监督，确保合同商履行合同。

在成本方面：①确定合同商的公开报表是否适当，是否符合“成本会计标准”的规定；②根据“成本会计标准”条款，商订价格调整和签订补充协议；③商订关于处理现行委托管理合同费用的预先协议；④对合同商的费用建议进行工程分析；⑤审查和分析合同商提出的工程与设计研究，必要时向合同签订部门提出评论与建议；⑥监控合同商的价值工程计划；⑦审查合同商的职工报酬结构；⑧处理和签发免税进口证明书。

在质量保证方面：①评定合同商的工程技术能力和管理系统是否适当，并对设计、研制、生产、工程改变、转包商、试验、经费管理、可靠性与维修性、数据控制系统、技术状态管理和独立的研究与开发等进行监督；②保证合同商符合约定的质量保证要求，向合同签订部门报告在技术规范方面所注意到的任何缺陷；③实施工程监督，以评估合同商在设计、研制和生产方面是否符合约定的进度、费用和技术性能条款；④审查工程改变的必要性、设计的技术合理性、可生产性以及对质量、可靠性、进度和费用的影响；⑤检查和评定合同商的后勤保障、维修和改装计划在技术上是否可行。

在安全保证方面：①保证合同商符合约定的安全要求；②审查合同商的保险计划；③对保密合同来说，管理委托给合同管理办公室的有关工业安全计划的那些部分；④判断合同商是否拥有无毒品工作场所计划。

在环境保护方面：①监督合同商遵守有关环保技术规范，要求合同商使用对环境有利的产品、节能型产品和材料，或者要求合同商交付包含规定可回收材料的最终产品，并必须作为质量保证程序的一部分加以实施；②必要时，提出环保技术援助要求；③按照合同要求，保证合同商遵守有关在合同履行中利用可回收材料的要求。

2）对合同商的采办和转包进行审查和监督

为了保护国防部的利益，国防合同管理办公室负责对合同商的采办和转包进行必要的审查和监督。主要工作包括：①对合同商的转包合同的签订进行审查；②审查、评定和批准同小企业签订转包合同的计划；③索取合同商近期获准的同小企业签订其商品转包合同的计划；④审查和批准合同商采办或制造特殊的测试设备。在必要时，合同管理办公室应要求主合同商及时安排合同管理人员到转包商工厂进行检查。

国防合同管理办公室必须对转包合同进行质量保证工作的条件是：①产品预定从转包商工厂直接运到使用部门，并且必须在生产地进行检验；②符合在生产地进行质量保证工作的条件；③合同明确规定，某些只能在转包商工厂进行的质量保证工作，将由国防部进行；④合同另有由国防部检验转包项目的规定，或认为这样做对政府有利。

3）在过程中开展合同质量保证

美国根据保障项目的性质及其所需的质量保证程序，将合同的质量要求分为四类：商业合同的质量要求、依靠合同商的检验、标准的检验要求和高标准的质量要求。合同商保障的普通商品是依赖承包现有的质量保证系统，验收前无需进行检查与检验；10万美元以下的小额采办项目，则一般依靠合同商完成各项必要的检查与试验，保证项目在交付前达到合同规定的质量要求；标准的检验要求是针对一些技术比较复杂、质量要求较高的较大型项目，要求合同商制订和实施相应的检验制度，军方有权在过程中进行检查与试验；技术复杂、质量要求严格的项目，如复杂武器装备维修保障项目，主要采用高标准的质量保证要求，即在过程中开展合同质量保证活动。

4）为合同商提供相关的服务和指导

合同管理办公室不仅对合同商进行检查和监督，还适时为合同商提供必要的服务和指导：①举行合同授予后的工作指导会议；②发出《关于不批准或不承认某些费用的通知书》；③向合同商通报军方生产不再需要的各种项目；④进行生产保障、监督和情况通报，包括及时通报在合同交付进度方面可能的和实际的延误情况；⑤在重点项目确定和物资分配的职责方面，向合同商提供建议和帮助。

此外，若受项目办公室合同签订官的委托，合同管理办公室还履行合同的验收工作。

2  合同经费的支付管理

在合同履行过程中，军方负责向合同商支付合同经费。目前，由国防财务会计局哥伦布中心统一负责国防部合同商的付款，但付款前必须按一定程序并经有关机构审查和批准。付款后也要对合同商的经费使用情况和财务状况进行监督，以确保政府免受不必要的财务损失。

1）合同付款的主要类型

国防部向合同商提供经费的方式有预付款、基于成本的分期付款、基于绩效的合同付款、快速付款等多种方式。下面介绍两种主要方式。

（1）基于成本的分期付款

基于成本的分期付款是指在合同履行过程中，根据合同商实际发生成本进行的合同付款。基于成本的分期付款分为：标准分期付款和灵活分期付款两种。标准分期付款的分期付款率为80%，即对合同商的分期付款不能超过合同价格的80%；灵活分期付款的分期付款率可以通过国防部现金流动计算模型，综合考虑合同成本情况、交货进度、转包商的分期付款、分期付款清偿率等因素后确定，从而较好地满足合同商履行合同的现金需要。

采用分期付款应满足如下条件：合同商在履行合同开始后较长一段时间(一般为6个月以上)，无力付款首批产品费用，且合同商在交货前付款履行合同的费用会严重影响其流动资金，或者合同商能提出确实需要经费或无力自筹经费的证明。分期付款由国防部从已完成项目应付款中偿还。

合同商获得分期付款前，必须向基层合同管理部门提交详细的分期付款申请书。合同主管(如负责工程、生产和质量保证的人员)对申请书进行审查，审查范围根据合同商的业务经验、效绩记录、资信程度、管理水平、经济实力，以及会计制度和监督措施的完善程度而定。如果合同主管凭以往经验或近期会计检查（12个月内），认定合同商资信程度高、能较好履行合同，会计制度与监督措施比较完善，财务状况良好，并认为已发生成本符合规定范围，项目进度正常，产品满足质量要求，则批准合同商的分期付款申请；对于其他合同商，则要依靠独立的审计机构进行全面会计检查，确认其有能力偿还一切分期付款，或者可以通过增加保护性条款来保护政府免受损失，且其会计制度与监督手段能有效管理分期付款的情况下，才能批准分期付款。

分期付款后，合同主管要对合同商进行定期审查，以全面掌握合同商的经营情况和财务状况，确定已付分期付款或待付分期付款的合理性，完成合同任务所需经费是否得到保证，合同商会计制度与监督手段的完善性和鉴定结论的可靠性。如果发现分期付款合同出了问题，则合同主管可以根据情况停拨、减拨分期付款，或者提高分期付款偿还率，以保护政府利益。

（2）基于绩效的合同付款

基于绩效的合同付款方式是不同于基于成本的分期付款方式的一种新的付款方式。近年来，随着改革不断推进，美国对于固定价格合同，逐步在全军范围内推广采用基于绩效的合同付款。这种方式改变过去按合同执行中所发生的实际成本进行合同付款的办法，根据合同双方在签约前所约定并估价的特定评估事件(也称“各项任务的完工情况”)来进行合同付款。

基于绩效的合同付款的主要步骤：①军方与合同商双方商定，把一项装备采办工作分为若干特定评估事件，如把一架战机的生产活动划分为主起落架承力隔板的粗加工，机尾密封隔板接近完工，翼梁的完工，机翼半数组件的完工，机头、机身、机尾和机翼四个部件的完工，以及总装配完工等6项评估事件，制订各项任务的“完工”标准，进行各项任务的合同付款估价，6项评估事件的付款率分别占合同价款的10%、15%、15%、20%、20%和10%；②在合同履行过程中，经过合同商生产控制部门和国防合同管理局代表双方签字盖章，确认各项评估事件“完工”后，军方按照付款标准支付合同经费。

采用基于绩效的合同付款，不需要军方像传统付款方式那样过多地对项目的实施进程、花费的成本情况进行跟踪与考核，而只需评估合同商完成任务的情况及各项性能指标达到预期标准的情况。因而，这种付款方式既可减少政府部门对成本情况监控与行政管理，也可更充分地发挥合同商在生产、设计、工艺规程等方面的自主性与创造性，进而使军方节省经费，提高办事效率。

2）改进合同经费支付方式，提高支付效率

美国对装备采办合同经费的支付，采取由哥伦布国防财务中心集中统一支付的方式，所有的合同文件都传送到该中心进行付款处理。长期以来，国防部对合同经费的付款周期较长，许多合同商对此较为不满。近年来，国防部对财务管理系统实行较大幅度的改革，大幅度精简机构，提高办事效率。国防部财务部门与运输部门、项目管理部门、合同管理部门和合同商广泛合作，提出“基于网络的发票/收据处理”倡议等，推行广域工作流程(WAWF)和网络发票系统(WINS)，推行电子货币汇兑(EFT)等业务，财务会计及合同支付工作全部自动化，使国防部财会局更加快捷、准确、安全地向供货商支付合同经费。采取这一系列改革措施后，合同商在3个工作日之内就能获得合同款项，而过去则需要60多天。

3）合同管理办公室负责合同经费的管理与支付

合同管理办公室根据采办条例的规定，进行合同经费的管理和支付所委托合同的费用，主要工作包括：①根据按进度支付或按履约情况支付条款，审批或拒绝合同商的支付要求；②监督合同商的财务状况。在情况危及合同履行时，提醒合同签订官注意；③在部局采办条例有所规定时，通过物资供应程序商谈备用零件及其他选定项目的价格，并签订相应的补充协议；④在有关合同价格、合同进度、交付日期等合同条款的更改方面，合同管理官只有经合同签订官授权并按特定的授权范围履行相关的合同管理职能。

3  合同争议的解决

装备采办活动主要涉及两种类型的合同争议，即“合同授予争议”（Contract Award Dispute）与“合同履行争议（Contract Dispute）”。1978年，美国制订了“合同争议法”，并设立了合同争议的解决机制。

1）合同授予争议的解决

“合同授予争议”是指在采办合同授予过程中所产生的争议。对于合同授予争议的处理，可以向采办机关、总审计局或联邦赔偿法院提起。

在合同授予过程中，即在招投标阶段，如果合同商对资格认定、合同的订立程序、合同的授予等问题提出异议，则根据《联邦采办条例》的有关规定，可以向采办机关、总审计局或武装部队合同申诉委员会提起申诉，或者按照司法诉讼程序向联邦诉讼法庭起诉。但在实际工作中，由于司法程序比较复杂，且诉讼旷日持久，因而，在一般情况下，合同商通常先向行政机关，特别是总审计局提起申诉。总审计局仅在1997年就受理了1000多份合同商的申诉书，裁定对申诉者有利的仅为26次，绝大部分是维持国防部原判。2002年5月，美国海军通知诺斯罗普·格鲁曼公司暂停执行DD(X)计划，原因是通用动力公司的巴斯钢铁公司向总审计局提交了一份异议书，称海军于4月授予诺斯罗普·格鲁曼公司29亿美元的合同不公平。总审计局的审查过程约需要100天，合同在总审计局审查期间暂时失效。

2）合同履行争议的解决

“合同履行争议”是指在采办履行过程中，双方就合同的履行方式、地点及期限等问题产生的争议。解决合同履行争议的方式主要有合同官调解、向武装部队合同申诉委员会申诉和向法院起诉等三种类型。

解决合同履行争议的首选途径是行政调解方式，即由合同管理部门的合同官（Contracting Officer）进行调解，做出初步裁决。对于该裁决，采办机关必须服从，但合同商有权提出不服。合同官调解方式与仲裁和诉讼调解相比，程序简便，方法灵活，解决纠纷的时间短，办事效率高。

合同商如果不服合同官的裁决，或认为合同官逾期未予裁决，可以在法定期间内向美国武装部队合同申诉委员会申诉。美国武装部队合同申诉委员会是于1962年成立的负责美国合同诉讼事务的独立组织，被授权代表国防部长和三军部长处理军事合同诉讼案件，负责询问、调研，并做出裁决。该委员会作为一个行政机构，依据“合同争议法”的规定，尽可能采用便捷、经济的方法解决争议。

行政调解和仲裁机构仲裁达成的协议，由合同当事人自行履行。如果合同商对协议不服，仍有权向法院提出诉讼，但这种方法花费的时间和经费较多。

为提高办事效率，近年来美国大力推行一种快捷解决合同争议的方式——非诉讼解决争议法（Alternative Dispute Resolution）。采用这种方法，合同双方确立正式的伙伴协议，通过一位中立的中间人，由他听取双方意见，并从中协调解决争议。采用这种方式，有利于在采办过程的早期，以最低的代价，最有效的方式，在最低的层次上解决争议问题。1999年，美国空军采用这种方法促成了价值数十亿美元合同的问题的解决。1999～2000年间，空军采用非诉讼解决争议法的合同数量增加了4倍。在38项合同中，有37项采用这种方式解决合同争议。合同争议的解决率达97%，解决合同争议的时间缩短50%。现在，这种方法在全军范围内得到了广泛应用。

4  合同激励及奖励制度

美国在合同管理工作中，非常重视采用合同激励、业绩激励和各种奖励制度，充分调动供货方和采办方的积极性，提高军费的使用效益。

1）通过激励性合同激励合同商

利润是企业活动最根本的动力。军方装备采办人员为利用厂商追求利润的愿望而达到自己的目的，通常签订带有剌激作用的激励型合同，激励合同商达到和超过合同约定的标准。激励型合同实质上就是合同双方预先商订采办项目的基本目标和按实现目标的情况给以适当奖惩的合同，它适用于项目的任何指标，如费用、进度、性能、可靠性和可维修性等。

美国常用的激励型合同是成本补偿合同，主要有两种：①成本加鼓励金合同。它规定目标成本和目标酬金，并规定酬金的上限与下限，成本的超支节余部分按商定的比例给合同双方；②成本加定酬加奖金合同。它规定一个固定酬金和奖金评定标准，买方除付款容许成本和固定酬金外，还根据卖方管理水平和工作成效评定奖金。如美空军F-22A战斗机在工程与制造阶段采用成本加定酬加奖金合同。初始合同金额为110亿美元，初始确定的固定酬金为初始合同金额的4%，根据装备性能评定的奖金高达初始合同金额的9%，这对调动合同商的积极性起到重要的激励作用。

2）重视合同商履行合同的业绩激励

美国十分重视合同商履行合同的业绩实施奖惩。如在竞争招标选定合同商时，重视合同商以往业绩记录，特别是过去与该合同商合作的相关记录，对与政府有良好合作表现记录的合同商在下次投标中予以适当优先；对向政府提供虚假财务报表合同商则被视为严重欺诈行为，严重者可永远取消其与政府做生意的资格。美国在联合直接攻击弹药等项目采办中，都采用了这种业绩激励措施，并收到了很好的成效。

3）实行各种奖励制度

在装备采办工作中，设质量、经费管理、采办制度改革以及合同管理专项奖等奖项，不但对在武器装备研制生产中表现出色的合同商和转包商予以奖励，而且对在装备采办工作中做出出色成绩的单位、团体和个人予以表彰，以调动各方面的工作积极性。

例如，在国家层次上设置美国总统质量奖和副总统再创造锤子奖。美国总统质量奖由美国人事管理局总负责，具体由该局下属的总裁与管理开发办公室管理，授予对象为积极实施质量管理战略而且业绩卓著的联邦政府部门，每年获奖者可多达十个单位。该项目包括的两个奖项是总统质量奖（The Presidential Awardfor Quality）和质量改进奖（The President's Awardfor Quality Improvement）。前者是联邦政府授予其杰出部门的最高质量奖，用以奖励联邦政府中业绩突出的单位。它要求该单位管理方法成熟有效而且在整个单位中实行，业务成果达到世界水平而且已连续保持多年。此奖项因标准高，不一定年年都有得主；后者主要奖励在多个方面初步显露出卓越成效与在重要业务领域初步取得优良效果的组织。副总统再创造锤子奖主要表彰在改革政府工作中做出重大贡献的联邦政府雇员群体及其合作伙伴。此奖不是巨额美元，而是一把售价仅为6美元的小锤子(媒体曾揭露过国防部以400美元高价购买锤子，以锤子作奖品意在警示政府部门不要再浪费纳税人的钱)。获得锤子奖的群体，必须在改革政府工作方面发挥了重大作用，而且效果显著。

在国防部层次上设置国防部长生产力突出奖、国防部价值工程奖和帕卡德采办杰出成就奖等奖励。国防部长生产力突出奖是用以表彰在国防部业务活动中，通过提出建议，采取特殊行动或其它改进管理的措施，明显提高工作质量和生产力的个人或小组。获奖者必须达到的一项硬性指标，即在12个月内为国防部所贡献的价值至少100万美元。国防部价值工程奖是用来鼓励政府采办人员和合同商采用价值工程并表彰他们在实施价值工程中取得重大成就而设置的，其目的是改进质量和降低费用。帕卡德采办杰出成就奖用于表彰国防部中民营或军方机构、团体和小组在改革、创新和最佳采办实践中所做出的重大贡献，获奖单位是对防务采办的杰出创新和采办项目做出重大贡献的优秀机构、团体和小组。如2001年获奖单位为陆军小型计算机程序组，该组通过谈判签订了一系列企业软件协议，陆军和国防部通过联合购买节省了7亿多美元的商用软件费用。此外，国防部各业务局还设立一些内部奖励，用于表彰工作杰出的优秀团队和个人。